编者按：
中国将很快进入“老龄社会”，生育率低、社保制度相对滞后，让随之而来的养老问题十分棘手，如何建立更具人性化、更有品质、更有尊严的养老模式，已引起人们的高度关注，也成为中国社会必须解决的一个课题。居家养老、抱团养老、社区养老、机构养老，多种养老方式如何逐渐完善、相互弥补？本期新论版请来三位专家为你作出专业的解读。
我省养老服务业的形势与应对之策
□吴宏洛
我国正快速迈进人口老龄化阶段。2015年60周岁以上老年人口达2.22亿，占人口比重16.1%，预计到2030年将超过3.4亿人，占人口比重高达24.4%，人口老龄化带来的养老压力日益繁重。养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求和精神需求的服务性行业。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出，积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是全面建成小康社会的一项紧迫任务。“十三五”期间,养老将成为民生领域最关键的一部分,保守估计养老服务业的市场空间至少达到3万亿元。
一、我省养老服务业的主要形势
1.发展状况
截至2015年底，全省60周岁及以上老年人口515万，同比净增19万人，占总人口的13.41%；65周岁及以上老年人口324万，同比净增5万人，占总人口的8.44%；80周岁及以上老年人口86.55万人，同比净增7.17万人，占总人口的2.25%。全省有空巢老人114.31万人，同比增加4.82万人，占老年人口的22.2%。
2015年颁布的《城市社区居家养老服务规范（DB35/T1518-2015）》，是我省城市社区居家养老服务工作的首个地方标准。该标准的发布实施，对城市社区居家养老服务站提高建设标准、拓展服务内容、提升服务品质，起到重要的推动作用。养老产业方面：2015年，省政府批准设立资金规模为60亿元的福建省养老产业投资基金，对养老基础设施建设、养老综合体建设、养老产品开发、养老服务类及与养老产业相关的其他具有一定成长性的项目进行重点投资。
我省养老服务业发展势头良好，但处于起步阶段。目前发展的主要是为低龄健康老人提供休闲娱乐性服务的门类以及失能、半失能老人的护理服务，服务内容比较单一，服务资源匮乏，供需矛盾突出。
2.存在的问题
一是政府与市场间的分工有待进一步明确。近年来，各级政府在强化政府职能，制定政策措施、加强制度管理、增加财政投入等方面发挥了主导作用，但同时也抑制了市场的作用，尤其是政府与市场之间的合理分工与协调发展还需要进一步理顺，要逐步建立起政府与市场之间有效合理的衔接机制。
二是社区居家养老服务站有待培育和加强。目前我省社区居家养老服务社会组织和志愿者队伍建设明显不足，不仅数量少，且主要分布在城市社区，广大农村地区数量较少，相对于购买服务的庞大需求缺口较大，且管理人才难觅，专业服务能力有待提升。
三是资金不足是养老服务体系建设的主要瓶颈。机构和社区居家养老服务体系的建设与完善需要大量资金投入。目前主要依靠政府财政投入，资金投入渠道单一，来自民间的资金较少，造成服务内容、服务项目、服务方式的粗放经营，难于满足老年人多元化、个性化需要。
四是养老服务供给能力有待提高。全省各地居家养老服务偏重保障低层次家政服务，主要按照“低保低收入”、残疾、90岁以上等标准给予上门服务补贴，一些需要照护的空巢、独居、失独老人由于条件不符未能纳入服务范围。由于政策偏向于改善而不是解决问题，社区服务系统支持有限，助老服务以助餐为主。政府购买服务项目如精神文化项目、助老康复项目，针对的大部分是自理老人。由于服务价格低廉，家政人员不愿意从事居家养老服务工作，社区助老服务站人员流失严重。居家服务总规模不超过老人人口的30%。
五是政策宣传不够深入。全省层面的政策宣传还不够深入到位，各社区的宣传手段也比较单一，宣传面不够广，许多老年人对各项养老服务政策不了解，不知道服务内容和如何获取服务，对无偿服务、低偿服务和有偿服务的政策规定不了解。
二、发展我省养老服务业的主要任务
一是从体制机制上保障养老服务业的健康发展。全面贯彻落实已经出台的26份涉老政策文件，严格执行《城市社区居家养老服务规范（DB35/T1518-2015）》，尽快编制《福建省“十三五”养老产业发展规划》，制定《政府购买服务条例》。加快制定省级养老产业标准体系、服务质量体系和统计指标体系。
二是培育养老服务业刚需市场。完善养老、医疗保障与救助制度，为全省居民应对老年期可能的收入、疾病和失能风险提供制度性的费用来源。加大政府的精准投入，把城镇“三无老人”、农村五保户、重点优抚对象、城乡扶贫对象、失能、80岁以上空巢、失独老人的养老服务纳入政府购买范围。
三是把发展居家养老服务的重心放在农村。目前农村留守老人、留守儿童问题非常突出，各级政府的财政投入、政策扶持要向农村倾斜，集中力量加快发展农村社区的养老服务业。要大力提倡和引导农村老年人开展互助养老、幸福院养老模式，支持农村“老年协会”“老年养老合作社”等群众性组织的建设与发展，充分发挥老年人群自我服务、志愿服务、自主管理、自求发展、互助养老的能动作用。
四是把养老护理队伍建设作为重要抓手。技术管理人才方面：加大养老服务应用型本科人才培养力度，鼓励引导高校设置老年服务与管理、康复治疗学等涉老专业，借鉴“师范生免费教育”模式订单式培养养老护理专业人才。把配置相应比例的管理人员、康复治疗师、护理师、心理医师和社会工作师作为养老机构开办的硬性指标；在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核制度；执行特殊岗位补贴制度，岗位工资实行职级或星级岗位工资标准。护理人员聘用方面：建议将供给侧改革中退出就业岗位的4050人员作为养老护理员的主要招聘对象，纳入公益性岗位范畴，专项进行执业技能培训，既解决就业问题，又保证护理人员队伍的持续性和稳定性。
五是鼓励发展“互联网+养老”的智慧养老新业态。推动养老信息互联互通，建构面向养老群体的服务系统与信息平台，构筑养老医疗服务系统、家庭监护系统和社区电子商务系统，提供实时、快捷、高效、低成本的物联化、互联化、智能化的养老服务，使居家和社区养老更加便民、安全和高品质。
六是构建养老服务产业融资平台，建立老龄产业发展基金，鼓励扶持转型的金融机构和保险公司开展老龄用品和养老服务投融资业务；鼓励公益慈善基金向养老产业拓展。建立长期照护保险制度。基于老人照护资源不足、个人支付能力不足和社会保障制度供给不足的现实困境，鉴于多个省份已开展长期照护保险试点工作，建议我省试行长期照护保险制度。（作者为福建师范大学经济与社会发展研究中心主任、教授、博导）
乡村老年协会可承接社区居家养老服务
□甘满堂
今年8月初，福建省政府办公厅连续下发两个关于加快推进城乡社区居家养老专业化服务发展的通知，提出至2020年时，每个社区对接1个养老专业化服务组织，90%以上城镇社区建立符合标准的养老服务设施，60%以上农村社区建有日间照料中心、社区居家养老服务中心（站）、农村幸福院等养老服务设施。福建农村社区推进居家养老服务已有较好的社会组织基础，这就是福建乡村老年协会普及率高，互助活动开展正常，如果依托农村老年协会组织，短短四年内实现这样的目标并不太难，但关键是要推动老年协会规范化建设，以承接社区居家养老服务。如果依托其他类型的社会组织，将会带来服务收费高，很多农村社区根本没有经济能力可以承受其所谓专业服务。
乡村老年协会是老年人自我管理、自我教育、自我服务的老年社会组织，具有明显的公益性、服务性，多年来，在基层老龄事业、社区公益事业和社区治理中发挥了重要作用。有鉴于此，国家老龄委与民政部多次专门下文要求各级政府部门支持城乡社区老年协会发展。2006年全国老龄办下发的《关于加强基层老龄工作的意见》中，特强调要加强基层老年协会建设，以协会为依托来推动基层老年工作的落实。2012年全国老龄工作委员会办公室出台了《关于加强基层老年协会建设的意见》，显示全国老龄办对于基层老年协会建设工作的高度重视。2015年全国老龄办、民政部出台《关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》，要求深化城乡社区老年协会建设工作，提出争取把老年协会建设纳入地方财政预算，以加大对老年协会的资金扶持；制定老年协会骨干培训计划，安排专项培训经费，用三到五年时间完成对老年协会骨干的业务培训，以推进老年协会规范化建设。所谓规范化建设，福建省老龄委在《关于加强基层老年协会规范化建设的意见》（2014年）中认为，就是要做到“五有”：有组织，有制度，有场所，有经费，有活动。福建乡村老年协会都有自己的活动中心，稍加改造，就可以成为日间照料中心与居家养老服务站；它们的日常活动也主要以助老服务为中心展开，如果能提供助餐服务，则居家养老服务则基本完备。因此，如果乡村老年协会能做到“五有”，社区居家养老服务的基本需求都能解决。
在经济较发达的泉州地区，有些乡村老年协会也能提供助餐服务，在村委会与乡贤支持下，创办了老年食堂，以此带动居家养老服务的全面开展。前来老年食堂吃饭的老人基本是空巢老人、“五保户”老人，他们多独自一人生活，比较需要“抱团”生活。由乡村老年协会创办的老年食堂带有明显的福利特征，一般每月象征性收取100元费用，特殊困难老人还可以免费。有些乡村办起面向五保老人的幸福院，提供集中居住场所，以便原来分散居住的老人们之间彼此有照应。但住幸福院的老人通常自己仍单独做饭，独立生活。幸福院的日常管理则由村老年协会代为管理。省财政对于乡村幸福院建设也有资助，农村乡镇要利用好这项福利政策，积极升级改造乡村老年协会活动场所。
福建乡村老年协会比较活跃，与乡村拥有传统宗祠文化与村庙文化有关系，老年协会负责人通常也是祠堂与村庙管委会的负责人，因此，他们在乡村社区中拥有较高的权威，资源动员能力相对较强。由乡村老年协会承办的居家养老服务，工作服务人员主要是社区老年人，具有明显的社区互助养老的特征，运行成本低，服务质量较高等，能解决很多社区外社会组织所无法解决的问题，如向所在社区居民募集资金，用于老年食堂运营；征招社区志愿者，为老人提供服务；子女不孝顺老人，老年协会可以进行干预；老人生病住院，还派人看望；老人去世，帮助料理丧事等。限于资金问题，许多乡村老年协会无法提供老年食堂服务项目，但其他居家养老基本服务都能提供。目前城市社区居家养老服务由专业社会组织承接，有提供中餐服务，但价格多定位在15-20元之间，普通老人难以承受。如果在乡村地区也交给专业社会组织运营，很多老人更是无法承受。对于农村老人而言，提供三餐服务并不重要，他们需要的是子女孝顺，老有所养，老有所乐，而这些需求，乡村老年协会都能协助提供。
据福建省老龄办2014年度报告，目前福建乡村老年协会“建会率”在90%以上，但规范化的老年协会只占35%左右。如何推进乡村老年协会规范化建设，以承接居家养老服务？2014年，笔者领办的社工机构承接民政部特殊困难老年人社会工作服务示范项目时，我们设计的工作思路就是与乡政府老龄办合作，建立健全乡村老年协会组织，通过培训、参观考察、表彰等方式，加强老年协会规范化建设，从而带动对特殊困难老年人的帮扶活动的全面展开，取得了较好的社会成效。如果地方政府要引导老年协会承接居家养老服务，笔者认为可以通过培训、场所支持、经济资助与表彰先进等方式进行引导。培训就是对乡村老年协会工作人员进行培训，培训工作可由县市区老龄办与民政局来组织，培训对象主要是老年协会会长与社区居家养老服务人员，培训内容就是老年协会规范化建设、社区居家养老服务标准等。基层政府与村委会要提供必要的场所与经费支持，场所支持也可以通过改造升级现有老年协会活动中心，使其服务设施更符合日间照料中心的基本标准；经费筹集可以通过政府资助、村集体支持、村乡贤赞助、老人及子女自掏一点等渠道来解决。表彰先进，地方政府要鼓励各地老年协会因地制宜，探索多样化的居家养老服务模式，并对那些开展居家养老服务较好的典型进行表彰奖励，以鼓动更多的乡村老年协会向先进典型看齐。
总之，农村推进居家养老服务，需要因地制宜。山村要把五保户的幸福园建设放在首位，平原村需要着力推动老年协会规范化建设，加强引导与经济支持，让乡村老年协会来提供居家养老服务，从精神慰藉服务入手，有条件则可提供生活照料服务，如老年食堂。（作者为福州大学社会学系主任、教授，福州市榕树社会工作服务中心理事长）
探索我省养老服务产业发展新思路
□严志兰
大陆当前培育老龄产业的重点是发展养老服务产业，是以老人群体为主要消费对象的特殊服务行业，是现代服务产业的一个重要组成部分。当家庭服务为主的养老服务走向社会化以后，养老服务产业就可能产生许多新的业态，因此，必须以创新精神来理解和规划养老产业发展。
笔者结合自己在台湾访学、实地调研的心得，谈谈当前阶段我省推动养老服务产业健康发展的思路。
一、满足大多数老龄人群的服务需求
人口老龄化是全世界共同的趋势，老龄社会将是人类未来长久、固定的社会形态。受现代社会家庭结构、女性就业比率、人口健康水平、需求内容等因素影响，传统社会以家庭提供为主和以剩余型的社会福利模式为特征的养老服务供给方式的局限性越来越明显。因此，养老服务的供给逻辑沿着两个方向发生变化，一方面，传统的公共服务性质的养老服务（即老人福利服务）由剩余型的社会福利模式向适度普惠型社会福利模式过渡；另一方面，随着社会养老服务的市场需求萌芽成长，越来越多的老人和家庭开始接受市场化的养老服务。但是，当前大陆现有的社会福利资源与产业服务模式，无法很好地满足以失能、失智为主的那部分老人群体的刚性服务需求，让他们有尊严地老化；也无法响应更多的健康与亚健康老人们潜在的服务需求，以实现积极老化、健康老化。因此，养老服务产业的发展有其客观必然性。
二、养老服务产业的健康发展需要政府与市场分工合作
养老服务产业的特殊性主要表现在服务内容的多样性、服务主体专业的多元性和服务对象需求的差异性等方面，特别要求政府与市场形成分工合作的关系。
台湾学者提出台湾地区老人产业的推展路径是：官方主导政策，鼓励企业界、民间团体投入，先发展示范模式，建立标准化商业模式，再复制全面推广，以创造老人产业之产值，同时促进就业。官方在推动老人福利发展方面发挥重要作用，这也为养老服务市场的增育提供良好环境。2007年，台湾“内政部”设置“内政部老人福利推动小组”，建立起老人福利业务协调联系与资源整合机制，该小组由“内政部长”担任召集人，成员包括老人代表、老人福利相关学者或专家、民间相关机构代表、团体代表及各目的事业主管机关代表。“行政院”和内政、卫生福利、教育、经济、交通等行政部门都推出了相关政策，涵盖了“社会保险及津贴”“福利服务”“社会住宅及社区营造”“健康与医疗照护”等四个方面，由此建构起经济安全、健康维护、生活照顾这三大老人福利主轴。
三、社会企业应该成为养老服务产业的主体
社会企业是用商业的方式解决社会问题的组织，其使命与目标是为了解决社会问题，而非出资人经济利益的最大化。以新北市银发族协会2014年所创办的长松健康社会企业为例。在长松健康社会企业建立之前，提供社区养老服务的主要是由新北市银发族协会组织运营的5个社区老人服务据点（截止到2015年5月的数目），他们属于非营利性社会组织。这5个据点主要针对500米范围内的健康、亚健康和失能老人提供在地化的服务。长松在社区里开设了一家实体店（银发族福利社），卖银发族相关产品。协会在过去三年中参观学习了日本社区的小型多功能服务模式，然后把日本服务的概念引入自己的实践。如针对健康老人，与一家上市公司合作，推销适用于他们的保健用品，由免费试用到自费购买；针对亚健康老人，目前主要利用的是义工服务系统，将来计划与居家照顾机构合作，提供辅助型和自费型两种服务；针对失能老人，则是与居家照顾机构合作，通过培训社区里16位幼老、中老取得90小时的居家照顾服务员证照，再由他们照顾500米范围内有需要的失能老人。以上三块的服务，以前主要由自愿志工承担，建立社会企业后，通过增值的服务，有了收入又回馈到社区。目前长松健康社会企业提供的比较受欢迎的服务还有：老人旅游、辅具的辅助申请（包括辅助型与自费型两种）、快乐学堂、无障碍居家设施改造、居家照顾服务、银发族福利社、网络购物及APP连线服务、药处方签免费宅配等。长松健康社会企业通过服务的流程化、标准化，推动在地老化成功走向在宅老化。
四、社区应该成为养老服务产业的主要营销单位
养老服务产业化是建构社会化养老服务体系的重要环节，而建立养老服务体系的关键是形成两个网络，一个是住养型养老服务机构网络，另一个是依托社区的居家养老服务网络。随着老年福利从补缺型向适度普惠型转变，有着路径依赖特征的社会养老服务供给体系囿于原有治理体系下的局限性，呈现出难以满足越来越多元化的养老服务需求。具体体现在：
第一，难以真正实现养老服务的社会化。以居家为基础、社区为依托的养老服务格局，实际为自我养老。以机构为支撑的养老虽然是社会化养老，但只能面向极少一部分老年群体，且受机构管理与运营机制等原因限制，满足老年群体的有效服务需求程度并不理想。
第二，各种养老服务供给主体的服务不能有效衔接，以适应多样化的服务需求。老年群体的养老服务需求随着年龄与健康状况的变化，对养老服务地点、服务内容、服务层次呈现出阶段性变化。一般而言，这种阶段性变化表现为从居家养老到社区养老，再到机构养老，不同服务需求类型的老年人能接受的服务形式比较单一。
第三，各种养老服务资源难以在社区层面得到有效整合。在现有治理框架下，社区更多的是一级行政管理机构，难以胜任专业化的社会养老服务供给功能。能提供专业化养老服务的养老机构和护理机构又在行政上隶属民政与卫生部门管理，无法在社区层面对居家养老服务提供技术和人力支持。即便是以“政府购买服务”方式，推动机构和各类社区服务组织进入到社区提供社区和居家养老服务，也仍效果不彰，专业化养老服务进入社区和家庭的方式与动力都存在各种现实障碍。
就养老服务产业发展而言，这个产业要健康发展，也必须以社区为主要营销单位，因为它既符合老人顾客群体的服务消费习惯，更有助于整合利用社区养老服务公共资源，以企业化的方式提升服务效能，满足个性化服务需求。（作者为两岸关系和平发展协同创新中心研究员，中共福建省委党校、福建行政学院教授）
